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人民日報整版刊文:西方政治運行面臨選人用人難題

時間:2018-02-25 09:06:54

  對任何一個國家來說,選擇合適的領導人和政府官員都意義重大。能力強、孚眾望的領導人和政府官員是國家平穩有序發展的保障。對此,不同國家設計了自己的人事選任制度。西方國家一向標榜其競選制度、權力制衡機制高明有效,但在選人用人上卻常常可以看到一些亂象,比如沒有治理經驗的人被任命為政府官員,被提名的官員無法獲得國會通過,甚至滋生權錢交易。本期觀察版約請學者對西方政治運行中選人用人問題進行探討。

  ——編者

  黨派利益下的任命之爭

  李文

  選擇什麼樣的人擔任政府官員,對一個國家來說至關重要。西方國家一向標榜其三權分立體制能夠實現權力制衡,從而形成高效廉潔政府。但是,考察許多西方國家國內的政治運行,會發現事實並非如此。以美國為例,從其聯邦政府選人用人方面就可以看出不少亂象和弊端。

  分贓模式難以改變

  在美國聯邦政府職員中,有通過公務員考試選拔程序得到錄用和提拔的,也有由總統、副總統及其下屬的部門首長提名任命的,後者被稱為政治任命公職人員。美國政治任命公職人員制度與其建國初期形成的政黨分贓制關系密切。政黨分贓制是指新總統有權把政府機構中的職位分配給本黨以及在競選中為自己出過力的人員與親信。1800年,傑斐遜就任總統,大批任用民主共和黨人,以取代聯邦黨人所擔任的職務,開了政黨分贓制之先河。1829年總統傑克遜就職後在聯邦政府實行官職輪換制,使政黨分贓制得以確立。由於這一制度存在很多問題,1883年以後,美國國會通過彭德爾頓法案等多項立法,確立管理聯邦政府官員的競爭考試和功績制、職務常任以及政治中立等原則,政黨分贓制轉變為政治任命公職人員制。

  改變後的制度與原來相比最大區別在於,由總統和政黨委任的官員在規模上受到很大限制,對候選人的審核更加嚴格。如今,美國聯邦政府有近4000個政治任命公職人員,其中約1200個高級職位需要得到參議院批准通過。雖然人數不多,但涵蓋了聯邦政府中最重要、最關鍵的職位,其中包括白宮顧問、幕僚長、新聞發言人以及各部部長、副部長、各獨立機構負責人、駐外大使等。

  從數量上看,政黨分贓模式不那麼明顯了。但在這些關鍵政府官員的委任過程中,黨同伐異、裙帶關系並沒有發生實質性變化。比如,在小布什的兩個任期內,總統任命的政府工作人員多達7000人。奧巴馬上臺後這些人幾乎全部離任。特朗普當選美國總統後,拿出了相當多的政府高官職位實行公開招聘,應該說這是一個很大的改變。但他當時對內閣成員的提名依舊沒有跳出政黨分贓模式的窠臼:國務卿是埃克森美孚公司的前董事長,白宮『大管家』即白宮辦公廳主任是洛克希德·馬丁公司的前董事長,能源部部長是雷神公司的前董事長,財政部部長為摩根士丹利公司的前董事長,等等。不難發現,這些人幾乎都是特朗普的商業伙伴或盟友。

  權錢交易本色顯現

  美國政府官員任用難以擺脫政黨分贓模式,主要是因為執政的黨必然要選用自己的人,這是兩黨競爭的結果。新任總統只有通過他所任命的官員有效控制國家行政體系,方能在執政過程中落實本黨意志。封官許願是兩黨吸引支持力量的重要手段。一些人之所以在競選中盡心盡力,就是希望贏得選舉後自己能在新政府中謀取重要職位。

  權錢交易是西方選舉政治的本色,而為富人服務也是資本主義制度的本質。在美國,選舉政治實際上是金錢政治,選舉不僅是候選人政策取向的較量,更是金錢的較量。握有雄厚資金的利益集團、捐款人與政治候選人之間事實上已經形成一種特殊的債權債務關系。前者通過發動競選捐款和其他方式幫助後者競選,後者執政後則須通過政策制定、政府撥款以及封官賞爵等方式予以報償。據公共廉政中心2011年報告,奧巴馬的主要捐助人中,有近200人在政府中獲得了令人眼紅的職位。

  美國政府在向全社會公開招聘低級文官時,也宣稱對退伍軍人、婦女、黑人和其他少數族裔等群體進行照顧,但那些掌握重要權力的政策制定者或對政府決策有直接影響的官員,其任用權卻始終牢牢掌握在總統及其幕僚手中。國會議員、政府高官都是有錢人的代表,保證了國家權力掌控在商界巨賈、資本大鱷手中。比如,特朗普自稱代表美國中下階層的利益,在競選中也時常抨擊華爾街金融巨頭,但新政府中的兩大重要職務——財政部長和商務部長,均由華爾街大亨擔任。

  執政能力受到損害

  在這種政黨分贓模式下,高效廉潔的行政體系實際上很難建立起來。美國憲法賦予總統組建政府團隊的權力,同時又賦予參議院同意或否決總統任命的權力。由於總統提名的職位大多至關重要,因此在參議院舉行就職聽證時,總統提名人往往會受到非執政黨議員廣泛而嚴格的詢問。總統提名的一些高官可能被國會再三拖延甚至否決,這客觀上對政府執政能力造成損害。

  在黨派陷入否決政治的情況下,候任官員能否得到任用的首要標准不是素質和能力,而是政治立場以及與總統和其他政要之間的關系。而且,政府高官會隨總統變化而無規律變化,無法保證政策的穩定性和連續性,每一次選舉後便發生一次人事大變更,高級官員們也無從積累經驗,一定程度上影響了政府工作的嚴肅性與權威性。

  這種體制更嚴重的弊端在於滋生腐敗。西方政治學界長期自詡多黨輪流執政可以互相制約,防止權力濫用和權力腐敗。但從政府官員的委任上可以看出,權錢交易現象相當嚴重,而且被合法化,這種三權分立模式本身並不能消除制度性腐敗。如美國總統對駐外大使的任命一般遵循70?30的潛規則,即約70%的大使從職業外交官中挑選,另有約30%屬於利益回報性質的政治任命。但自奧巴馬第二任期以來,後者的比例已高達57%。

  當權者傾向於任用左右逢源、能夠擺平各方關系的密友和親信,而這些人更易出現貪腐問題。比如,美國前國防部長拉姆斯菲爾德便利用其與小布什總統的親密關系,從所持有的醫藥股份中大量獲益。在政黨分贓模式下,避免資本集團與國家權力之間的利益交換,選出高效廉潔的政府,恐怕是一個無解的難題。

  (作者為中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員)

  制衡機制制約治理能力

  孫瑩

  由於美國參議院未能通過聯邦政府臨時撥款法案,聯邦政府非核心部門不久前曾被迫關門。這是美國聯邦政府2013年10月以來再次關門。政府停擺暴露出美國民主制度出現了問題,國家治理能力下降,也說明政治分化正在加劇。

  美國政府研究中心主任迪歐尼在接受媒體采訪時說,美國現在比以往任何時候都要分裂。美國當前的政治分化在很多領域都有所體現,在選人用人領域體現得尤為明顯。

  依據不同的任職方式及任期,美國聯邦政府公務員大致可以分為兩類:一類是政務官,一類是事務官。政務官需總統提名,且任期會隨總統的卸任而結束。事務官則是通過考試錄用的職業性公職人員,亦被稱為職業文官。雖然總統對政務官有任命權,但這種權力卻受制於國會。美國憲法規定,必須征得參議院『建議和同意』之後,總統纔可以順利任命政務官。然而,憲法主要是確立總統與國會相互制衡原則,對於總統任命官員的選擇並沒有相應的具體標准。

  在這種格局下,人事任命成為各方權力斗爭的焦點和籌碼。一方面,總統與國會相互制衡,一些重要的人事任命往往需要在臺前幕後達成妥協纔能推行。另一方面,總統提名僅限於政務官員,龐大的職業文官體系在政府內部會對總統形成某種制衡,而這也可能成為國會制衡總統的抓手。進而,總統、國會和文官形成錯綜復雜的制衡甚至爭斗關系。

  根據法律,任命程序分為提名和審批兩個過程。在提名階段,主導權在總統。總統一般會從本黨派中選擇合適人選,以確保今後政策的一貫性,也便於政策落實。到了審批階段,制衡權會轉移到國會手中。政府與國會之爭也主要體現在這一階段。國會可能通過一些具體手段來制衡總統任命。國會設立相應的委員會,對被提名者進行能力、經歷、背景等多方面的審查與聽證,然後纔交付參議院表決。在審查程序完成後,委員會主席還可以用推遲聽證的方法來拖延對被提名者的投票,使其無法進入最終的參議院表決。即使被提名者成功進入參議院辯論及最終表決階段,反對者也可以利用『阻撓議事』規則來無限制地拖延辯論時間,達到中止提名的結果。這一套繁瑣冗長的審查表決程序讓國會有大量空間來給總統任命制造麻煩,總統新政府人選的落定有時會步履維艱。

  比如,2017年特朗普任職後不久,參議院民主黨領袖舒默就以其議題與競選承諾不符為由,要求參議院進行多輪質詢、多日聽證,嚴格審查其提名人選及相關議題。隨後,特朗普任命的國家安全事務顧問弗林因爭議事項辭職。另一名特朗普提名的教育部長德沃斯,在參議院投票時竟然出現50票對50票的平局,只好請出副總統投下決定票,纔助其涉險過關。

  總統任命受到阻礙,在政府、國會相互制衡格局下已經成為慣例。這種制衡制度,在設計之初是為了實現各方權力的有效制約,但在後來的實際運行中不斷暴露出弊端。在美國當前不同黨派對立加劇的背景下,制衡制度中的弊端被放大。

  隨著政治分化愈演愈烈,參議院對總統政策的批准認可變得更加艱難。這種所謂的制衡極大削弱了政府治理能力,導致政府及國會公信力下降。治理能力減弱,政府回應性變差,矛盾的延續反過來又加劇了社會『求變』的訴求。美國政府能否從根本上彌合社會分歧,解決當下的迫切問題及矛盾,還需在實踐中尋找答案。實際上,不僅是任命權,彈劾權及財政權都可能成為府會之爭的領域,更加分化的政治對立今後也很有可能在美國政治中上演。怎樣預防或糾正這種現象,是西方國家政治體制繼續發展以及治理能力提昇所需要認真解決的問題。

  (作者單位:中國社會科學院政治學研究所)

  競選方式無法確保選人質量

  黃?

  在經濟領域,市場競爭機制能夠促進生產要素合理配置,推動經濟效率大幅提高。於是,有學者認為這種市場競爭機制也可以拿來用於政治領域,在候選人之間形成面向選民的激烈競爭,這樣就能推選出合適的政治決策者。這樣簡單類推而得出的結論有失偏頗,政治領域並不適合引入市場競爭機制來選擇決策者。這主要是因為政治領域除了效率,還有多方面價值追求,其所需要的決策者類型與經濟領域中的經營決策者類型並不一樣。

  在經濟領域,由於資源具有稀缺性,客觀上要求對稀缺資源進行最優配置,充分發揮其價值。市場競爭機制傾向於篩選出具備有效配置稀缺資源能力的決策者,淘汰那些無法有效配置稀缺資源的決策者。在激烈市場競爭中生存下來的決策者,其專長主要在於能夠有效利用資源,進而實現經濟利益最大化。然而,與經濟領域追求經濟利益最大化目標不同,政治領域所追求的目標具有多元性,諸如社會公平、民生保障、環境保護、和諧穩定等。這就要求政治領域的決策者必須有能力協調不同利益主體的衝突、關注困難群體的疾苦、凝聚各個階層的力量、整合多樣價值觀等等,甚至具備在必要時犧牲自我利益的擔當。具備這些素質和能力的決策者是無法通過簡單的競爭性投票機制篩選出來的。

  在競爭性投票機制中,選民往往用選票來表達自身訴求,而對候選人的能力素質與國家治理決策需求是否相契合可能不會充分考慮。候選人也會迎合多數選民的需求來獲取選票。在不同群體發生利益衝突時,少數選民的利益很可能會被忽略甚至犧牲,不同利益訴求之間的調和難以充分體現。雖然在理論上可以通過制度建構來保護少數選民的利益,但在競爭性投票機制中獲勝的候選人,其迎合多數選民的傾向不容易發生實質性改變。

  競爭性投票的過程往往是短暫的,一次選舉和投票的時間不會太長。而要了解候選人真實全面的信息則沒那麼容易。對於多數選民而言,並不會為了投出手中一票就去花大量精力搜尋信息,通常都會靠競選期間被灌輸的信息來作出選擇。於是,候選人的競選表演能力就顯得更重要一些。口纔高超、會政治作秀的候選人更容易向選民傳遞自身優勢信息,散播具有誘惑力的競選諾言,激發起選民支持熱情。然而,這樣的競爭會流於表面,候選人是否具備實際工作經驗和治理能力往往不是勝選的關鍵因素。這就是為什麼在西方國家選舉中,沒有實際政治經驗的候選人也能獲勝的原因。

  同時,這些競選活動並不純粹是能力方面的競爭,其背後需要巨額資金支持,最後變成提供巨額競選資金的資本集團的競爭,完全扭曲了競爭機制,與設計這種競爭的初衷背道而馳。當然,資本集團不會無故提供巨額競選資金,必然有其自身利益訴求。很多候選人為了獲得持續資金支持,在上臺執政後繼續采取有利於特定資本集團利益的政策。這樣就形成一種奇怪現象,即形式上多數選民選出的人實際上卻可能只代表少數資本集團的利益,這樣的候選人獲勝後也並不會真的為普通民眾服務。那種認為通過競爭可以篩選出最優治理者的觀點是不能成立的。

  除了難以選出合適的政治決策者,將市場競爭機制引入政治領域還存在著一種風險。在競爭機制下,代表不同利益群體的候選人不可避免地強調自身與競選對手之間的區別,甚至攻擊、貶低競選對手。這就會不斷加深其所代表的各個利益群體之間的對立,導致社會分歧擴大,社會共識被撕裂。一個缺乏共識的社會必然存在效率低下、政策難以有效實施等問題,從而會阻礙經濟社會發展。

  (作者為同濟大學法學院副教授)

  自由的不是個人而是資本

  楊雪冬

  近年來,在西方國家的選舉過程中,令人意外的結果時常爆出。比如在美國,作為一個無視『政治正確』的億萬富翁,特朗普的當選給美國政壇帶來不小的衝擊。如今,特朗普執政已滿一年,美國社會分化、黨派爭斗問題不斷加劇,各方面對他的批評從未停止過。其中,特朗普選人用人的方式頗受質疑,也讓人們對美國政府官員選任制度進行反思。

  在特朗普的內閣成員中,除了白人男性佔據多數以及多名成員軍方背景、鷹派取向明顯,更為人指摘的有三點:一是名單中很多人沒有多少從政經驗,只是與特朗普意氣相投,屬於『政治票友』;二是有任人唯親之嫌,將家人任命為自己的高級顧問;三是富人當政。據有關機構估算,內閣成員的財富遠遠超過美國1/3家庭的財富總和。

  這種大膽任性的選人用人方式,不僅打碎了美國教科書中塑造的政治家形象,動搖了中低層家庭出身的青年人也能成為政治家的夢想,也讓許多人對美國政治模式開始懷疑、失望。對此,特朗普本人說:『我想要那些已發家成功的人!』

  這種讓發家成功的人治國理政的論調,也許像一些人所抱有的希望那樣,能將這類人經商的成功經驗轉化為從政的有效措施,打破華盛頓的官僚主義。但事實早就證明,這是二戰後西方制度自我調整過程中陷入的一種認識誤區,也就是將政治簡單地等同於市場,用效率原則衡量一切,試圖用市場方法解決所有問題。在這種認識下,就會有部分人希望通過選一個成功商人來領導國家,解決傳統政客們無法解決的問題。但是,近年來經濟學領域對新自由主義的批評,公共管理學中對新公共管理運動的反思,揭示了這種認識的內在缺陷。各國實踐也證明國家治理遠比公司管理復雜,效率只是國家治理追求的目標之一,而且還不是首要目標。國內關系平衡、國際關系調整,不能寄希望於一次選舉、一個人轉型就能實現。

  進一步說,美國政府的組閣方式充分顯示了『誰在統治美國』的制度困境。馬克思早就精闢地指出,國家本質上是階級統治工具。自從資產階級掌握政權後,就一直通過制度設計、意識形態建構、思想觀念馴化等多種方式掩蓋國家的階級本質,偽裝其政權具有人民性、政治具有公平性。定期選舉就是這樣一種制度設計,以選舉授權的方式,將人民的權力轉變為少數代理者的權力,實現後者統治的合法化,並以形式上的平等自由參與掩蓋選舉過程的不公平和結果的不公正。並且,選舉之後的治理問題並沒有隨之解決。

  在美國,多黨制帶來的一個後果是政黨分贓,也就是根據政治效忠而非能力來任命公職人員。盡管職業文官的出現確保了政府基本運行不受選舉影響,但是總統依然掌握著重要職位的委任權。總統會用一些職位來回報競選『金主』或關系密切者。隨著競選支出的不斷增加,資本力量對於政治的影響更為深刻,乾預政治的方式更為直接明顯。有研究顯示,從1953年到1980年的九屆政府中,擔任過國務卿、財政部長、國防部長等重要職務的有23人,其中10人曾是大公司董事或高級合伙人,8人曾是大公司董事長或總經理,5人曾在華盛頓或紐約做過高級律師。除了核心職務,其他要職也是一樣。比如,杜魯門兩年間任命了120名官員,49位是銀行家或實業家,其他人也大都與財團有關。在奧巴馬第一屆政府中,1/3的成員來自游說團體。

  因此,特朗普的內閣成員名單中富翁雲集並非特例,只不過是資本在國家統治中力量日益明顯的體現。美國政治學者自己也認識到,他們的民主制度可能正在倒退。對此,馬克思曾一針見血地指出,在自由競爭的情況下,自由的並不是個人,而是資本。

  (作者為中央編譯局研究員)

原標題:西方政治運行面臨選人用人難題
來源:人民日報  作者:  編輯:王騰飛
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