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學者談監察體制改革:反腐可借鑒香港廉署經驗

時間:2016-12-28 09:47:13

【專題】反腐肅紀年度觀察

【專題】深改很有感

  據中國人大網12月25日消息,根據黨中央確定的《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》,為在全國推進國家監察體制改革探索積累經驗,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議決定:在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作。

  上述決定還指出,在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區設立監察委員會,行使監察職權。

  將試點地區人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能,整合至監察委員會。試點地區監察委員會由本級人民代表大會產生。

  早前的11月7日,中央紀委網站發布消息:近日,中共中央辦公廳印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》,部署在3省市設立各級監察委員會,從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐,為在全國推開積累經驗。

  消息甫一公開,引發社會關注。不少人從監察委員會的產生方式、監察范圍、監察手段等角度,將其與香港特區的廉政公署相聯系。廉政公署的獨立與高效備受稱道,其運行機制和經驗一直是反腐專家的研究內容之一。

  近日,澎湃新聞(www.thepaper.cn)在廣州專訪出席『中國廉政研究2016年學術年會暨第四屆中國廉政制度創新學術研討會』的公婷教授。

  公婷任教於香港城市大學公共政策學系,對腐敗問題研究多年。在她看來,香港特區的廉政建設多虧了有廉政公署,但也不僅僅是因為有了廉政公署。『廉政公署是火車頭,它後面還有很多的機械部件』,例如社會對腐敗的零容忍、民眾對於廉政公署的支持和信任以及香港的法治建設等。

  談及對廉政公署的監督制約,外界首先想到的往往是四個諮詢委員會。

  據廉政公署網站介紹,其四個諮詢委員會分別是貪污問題諮詢委員會、審查貪污舉報諮詢委員會、防止貪污諮詢委員會、社區關系市民諮詢委員會,委員均由行政長官委任社會賢達組成,監察廉政公署各方面的工作。這些委員會都是由非官授的委員出任主席。

  此外,公婷談到,媒體的制約、立法會的詢問都是對廉政公署工作的監督。

  『香港的媒體是非常厲害的,他們對廉署也是經常要批評和追蹤。』公婷介紹,一方面廉政公署對重要案件信息必須要在網上公開;另一方面,媒體也會主動地關注和追蹤案件信息。

  公婷認為,治標不能真正解決腐敗的問題,除了打『老虎』,更要進一步從制度建設上著手。

  她同時表示,內地反腐機制如果簡單照搬香港廉政公署經驗可能會水土不服,『中國過去在幾十年改革開放當中積累了很多經驗,不斷摸著石頭過河,在這(反腐)方面也能摸索出一條具有中國特色、符合中國國情的監察制度。』

  值得注意的是,上述人大常委會通過的決定內容還指出,試點地區監察委員會監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況,調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為並作出處置決定,對涉嫌職務犯罪的,移送檢察機關依法提起公訴。

  公婷在受訪時則提到,要關注腐敗形式的變化和發展,一些諸如失職瀆職、行為不當的腐敗行為仍然存在不同的界定。

  【對話】

  『要關注腐敗形式的變化和發展』

  澎湃新聞:你在12月17日上午的演講中,談到現在有一些新形勢下的腐敗行為,要考慮納入反腐敗工作當中去,如利益衝突、官商合謀、官員行為不當等。

  公婷:傳統上把腐敗定義為以權謀私,過去對以權謀私的定義建立在公權和私利的交換概念上。但是現在新形勢下很多的腐敗,並不一定涉及利益的交換。就像某些高官,在收受利益之後並沒有給出任何東西,至少說沒有被查到有犧牲國家利益滿足私人需要的行為。

  我很早以前寫過一篇文章,關於中國腐敗形式中出現的一些新的特點,講到『金錢腐敗』向『資本腐敗』發展。過去的『金錢腐敗』,簡單地說就是賄賂你,給你金錢,或者某種金錢的等價物,你就為我辦事,把我們的乾部拉下水。

  但是現在的條件下不完全是這種形式,我就引出一個『資本腐敗』的概念,資本並不一定以金錢的方式表現出來,比如土地、股票等,都是生產資本,可以轉化為金錢,但它本身並不那麼直接可以以金錢的概念來衡量。這種『資本腐敗』更隱蔽,危害更大,技術含量更高。

  我們要關注的是腐敗形式不斷變化和發展,腐敗者也會變換手法。

  澎湃新聞:這次試點監察體制改革,提到要擴大監察范圍、豐富監察手段,你認為擴大監察范圍是不是也包括對於腐敗形式的認定?

  公婷:是的。就腐敗形式而言,一定要考慮到一些剛剛萌生的腐敗苗子,或者一些灰色地帶的腐敗現象,予以關注,予以分析,予以界定。另外也包括腐敗主體,我想監督的范圍也要擴大。

  澎湃新聞:錢權交易是比較容易界定的腐敗行為,但是有一些像失職瀆職,包括你講到的行為不當,很難界定。

  公婷:對。香港是英美法系,可以根據以前的判例來確定罪行成立不成立。

  澎湃新聞:所以如果把這部分內容也納入到監察委員會監察范圍當中去,可能還存在一個評判標准的問題?

  公婷:有,比如說腐敗,或者利益衝突,或者是行為不當,可以有很多不同的界定。我覺得在香港,評判的界限就比較清晰。

  我一直在說香港不僅僅勝在有廉政公署,香港的廉政建設多虧了有廉政公署,但是也不僅僅因為有了廉政公署。廉政公署是火車頭,它後面還有很多的車廂,還有很多的機械部件等。

  比如說從社會層面來看,社會的零容忍也是很重要的。在香港,貪污一塊錢也是貪,充分體現了他們的零容忍,當然廉政公署在培育社會零容忍這方面做了大量的工作。再加上社會民眾對廉政公署的支持、信任。

  另外還有香港的法治,這也是香港今天能夠還是清廉社會的原因,因為廉政公署的工作必須有法可依,你不能隨隨便便查案辦案。

  『在香港七八成舉報是實名』

  澎湃新聞:很多人在監察體制改革試點方案報道出來之後,很快就聯想到廉政公署。你覺得廉政公署有那些反腐的經驗和做法是我們可以去借鑒和關注的呢?

  公婷:廉政公署成功的原因,第一條是它有很大的權力,它只對特首負責,可以有調查權、搜查權等各種各樣的權力,但沒有檢控權。案件檢控要通過律政司,這實際上也是一種制約,律政司這邊還要檢查一下你的證據是否充足,是不是達到可以起訴的程度。

  第二是它有很大的獨立性。作為一個機構,它完全獨立於政府的其他部門之外,不受其他任何部門的乾涉,可以獨立自主地行使自己的職權。

  第三個很重要的,是社會對廉署的支持。廉署要辦案、查案,沒有公眾的支持是不可能的。你要查案得要有線索,匿名舉報在很多情況下沒有用的,因為你匿名,只是提供了一個信息而已,但是對我查案來說,沒有線索我找誰去查呢?當然有舉報比沒有舉報好,但是最理想的是實名舉報。在香港70%到80%的舉報是實名的。

  澎湃新聞:實名是基於一種信任?

  公婷:對,這個非常重要,(實名舉報)一方面因為公眾對腐敗的零容忍,另外一方面是基於對廉署的信任,兩者缺一不可。要對反貪機構有充分的信任度,對它以往所做的工作有較高的滿意度,你纔能真正的去舉報。

  澎湃新聞:這種信任和零容忍是怎樣培養出來的?

  公婷:在這方面,廉署一路走來做了大量的工作,它有『三管齊下』(執法、防貪和倡廉教育),其中有一個很重要的就是發展社區關系,就是教育。

  在廉署建立初期,曾經有過一段時間,很多人對廉署是有懷疑的。上世紀80年代的時候,廉政公署特別注重發展社區關系這方面的工作,派了很多他們在社區工作處的工作人員外出宣傳,深入到社會的每一個角落去宣傳廉署的理念、廉署的工作,使公眾認識廉署所做的事情。

  廉署也有宣傳公益廣告,並且不斷地與時俱進。你也知道香港有各種選舉,因此廉署對賄選這個問題非常重視,我最近看到他們在地鐵站裡面新貼的廣告,就是針對賄選的。

  另外,盡管廉署權限很大、獨立性很強,但它還是與社會上各種各樣的群體保持非常好的、密切的關系,和政府的其他部門也有非常密切的溝通。它有四大諮詢委員會,由不同社會群體的一些代表人物組成,相當一部分人很有社會威望,對廉署的工作進行監督諮詢。他們也是廉署和社會之間溝通的橋梁。

  澎湃新聞:在對廉署的監督制約上面,除了這四個諮詢委員會之外,還有那些你認為好的做法?

  公婷:媒體的制約作用非常之大。你也知道香港的媒體是非常厲害的,他們對廉署也是經常批評追蹤。

  一方面廉署的網頁不斷有更新,有些重要案件必須要上網公開。媒體當然也會從不同方面得到一些信息,甚至在廉署還在調查的過程中,某一個社會上挺有名的人被廉署約談了,那就熱鬧了,會引來很多媒體的關注。

  另外,香港的立法會會對廉署的工作提出詢問。如果他們認為有需要更多了解的地方,可以要求廉署的官員來接受立法會的諮詢,這也是一種監督。

  『反腐要紮根於社會』

  澎湃新聞:這次內地宣布在北京、山西和浙江三個省率先試點監察體制改革,你比較關注哪一點?

  公婷:如果簡單照搬香港廉政公署可能會水土不服。內地過去在幾十年的改革開放當中積累了很多經驗,不斷摸著石頭過河,在反腐這方面也能摸索出一條具有中國特色、符合中國國情的監察制度。

  十八大以來,最初的時候,提出先治標再治本,我就非常期待能夠標本兼治。動真格就要從制度建設上解決問題。而僅僅制度反腐也還不夠。我們過去講『運動反腐』,後來又提『制度反腐』,但是制度建設完善之後還是要人去執行,要把制度化為行動,要讓制度落到實地。

  『制度反腐』之後,應該是『社會反腐』。反腐要紮根於社會,要有社會基礎。廉政公署之所以受到大家的信任,甚至於愛戴,就是因為它紮根於社會,形成了一種社會反腐的境界。

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來源:澎湃新聞  作者:
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